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地方债风险 分级负责分类处置(政策解读)

时间:2016-11-15  来源:人民日报  作者:人民日报记者 李丽辉

  日前,国务院办公厅印发《地方政府性债务风险应急处置预案》,对地方政府性债务风险应急处置,做出总体部署和系统性安排。财政部有关负责人就热点问题进行了详细解读。

  地方债风险苗头需重视

  “《预案》是落实预算法规定,进一步加强地方政府性债务管理的有力举措,也是防范财政金融风险的关键政策储备。”财政部有关负责人表示,这对于规范地方政府举债行为,依法引导金融机构合理预期,确保债权人和债务人合法权益具有重要作用。

  这位负责人介绍,近年来,我国积极构建规范的地方政府举债融资机制,依法设置地方政府债务的“天花板”,将政府债务全部纳入预算等,使地方政府债务管理取得了积极成效,风险总体可控。但也出现了一些新问题,主要是局部地区偿债能力有所弱化,个别地区债务率超出警戒标准,违法违规融资担保现象时有发生,一些政府和社会资本合作项目存在不规范现象等,需引起重视。

  《预案》明确,地方政府性债务风险事件,是指地方政府已经或者可能无法按期支付政府债务本息,或者无力履行或有债务法定代偿责任,容易引发财政金融风险,需要采取应急处置措施予以应对的事件。

  政府债券风险事件,是指地方政府发行的一般债券、专项债券还本付息出现违约。其他政府债务风险事件,是地方政府债券外的其他存量政府债务还本付息出现违约。或有债务风险事件分为两种情况,一是政府提供担保的债务风险事件,二是承担救助责任的债务风险事件。

  建立地方政府性债务风险应急处置机制,提前妥善做好政府债务风险事件应急政策储备,有利于提高地方政府动态监测、实时预警的能力,推进风险防控工作科学化、精细化,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。

  四级风险事件分类应急处置

  建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制,主要遵循以下原则: 一是分级负责;二是及时应对;三是依法处置。

  建立分级响应机制,主要是按照风险事件性质、影响范围和危害程度等,将政府性债务风险事件划分为Ⅳ级(一般)、Ⅲ级(较大)、Ⅱ级(重大)、Ⅰ级(特大)4个等级。以Ⅰ级债务风险事件为例,当省级或全省(区、市)15%以上的市县无法偿还债务本息,或是全省(区、市)地方政府债务本金违约金额占同期本地区地方政府债务应偿本金10%以上,或者利息违约金额占同期应付利息10%以上,只要一项指标异常,就可确定为Ⅰ级债务风险事件。对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险,主要由市县政府立足自身化解;对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险,除上述措施外,省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。另外,当地方政府出现极大风险时,中央政府可适当指导。

  在此基础上,实施分类应急处置。严格依据有关法律规定,区分不同债务类型,分类提出债务违约处置措施,明确地方政府偿债责任,实现债权人、债务人依法分担债务风险。具体包括:

  对地方政府债券,地方政府依法承担全部偿还责任。

  对非政府债券形式的存量政府债务,债务人为地方政府及其部门的,必须在国务院规定的期限内置换成政府债券,地方政府承担全部偿还责任;债务人为企事业单位等的,经地方政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致,可按合同法规定分类处理,切实依法实现债权人的合法权益。

  对存量或有债务,无论存量担保债务还是存量救助债务都不属于政府债务。除外国政府和国际经济组织贷款外,地方政府及其部门出具的担保合同无效,地方政府及其部门不承担偿债责任,仅依法承担适当民事赔偿责任,最多不应超过债务人不能清偿部分的50%;对可能承担一定救助责任的存量或有债务,地方政府视情况救助,但保留对债务人的追偿权。

  对新预算法实施后地方政府违法违规担保承诺的债务,参照存量担保债务依法处理。

  一旦风险事件发生后,将适时启动责任追究机制,对地方政府有关责任人进行行政问责和追究法律责任,对银行业金融机构相关负责人严格依法追责,增强地方政府和银行业金融机构领导干部的风险意识、责任意识,防范财政金融风险。

  高风险地区实施财政重整

  “实施债务高风险地区财政重整,是地方政府债务应急处置的重要内容,也是世界各国普遍采用的做法。”财政部有关负责人介绍,财政重整是指高风险地区通过实施一系列措施,包括增收、节支、资产处置等,使债务规模和偿债能力相一致,恢复财政收支平衡状态。

  根据预案,一旦发生Ⅳ级及以上风险事件,必要时可启动地方政府财政重整计划。《预案》规定了财政重整的主要措施,主要包括:拓宽财源渠道;优化支出结构,财政重整期内,除必要的基本民生政策支出和政府有效运转支出外,视债务风险等级,本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减;处置政府资产;申请省级救助;加强预算审查;改进财政管理等。

  “地方政府财政重整计划必须依法履行相关程序,保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出,不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。” 这位负责人强调。

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